摘要：在全球卫星导航产业快速发展的时代背景下，我国卫星导航产业发展仍面临诸多问题和严峻挑战，顶层谋划并构建国家卫星导航产业政策体系的任务迫在眉睫。本文在开展实地调研、专家研讨和书面问卷基础上，分析了国家卫星导航产业政策体系建设的外部环境及机遇挑战，提出了国家卫星导航产业政策体系建设的总体思路、基本框架和亟待研究和制定的政策建议。

　　关键字：卫星导航、产业政策、框架体系

　　我国北斗卫星导航系统建设正处于快速发展的战略机遇期，但由于体制、政策、管理、技术等原因，北斗卫星导航产业发展仍面临很多问题和严峻挑战。在此形势下，我们采用专家研讨、实地调查和书面问卷等方式，分析了国家卫星导航产业政策体系建设的外部环境及机遇挑战，梳理了相关部门、行业、地区和单位对发展我国卫星导航产业的政策建议，在此基础上，提出了国家卫星导航产业政策体系建设的总体思路、基本框架和亟待研究和制定的政策建议。

　　一、国家卫星导航产业政策体系建设的环境分析

　　（一）北斗卫星导航产业发展取得了重要进展

　　近年来，北斗卫星导航产业发展取得了重要进展，北斗卫星导航系统区域组网完成，形成区域服务能力，面向亚太大部分地区提供无源定位、导航和授时等基本服务。自2012年12月27日北斗卫星导航系统正式提供区域服务以来，系统运行稳定，空间星座性能得到明显改善，用户体验到的导航定位性能明显提升。

　　部分省市已组建产业技术创新战略联盟，发挥协同创新优势，力争尽快形成和完善北斗卫星导航产业链。各地建立起北斗导航应用基地或产业园，北京以中关村国家自主创新示范区为核心，推进国家北斗产业园建设；上海开工建设了国家北斗导航应用上海产业基地；南京高新区积极打造中国北斗卫星导航(南京)产业基地；湖南计划建设全国最大结合卫星应用产业园，推动北斗卫星导航产业发展。

　　北斗行业与区域应用示范项目快速推进，交通运输部“重点运输过程监控管理服务示范系统”，正在9省市，近8万“两客一危”三类重点运输车辆上开展北斗应用示范，将有效降低运输成本，提高重点运输安全;广东省组织的“珠三角卫星导航应用示范系统”，已完成广州市上万辆公务车北斗终端安装，用技术手段强化了对公车的管理，北斗应用初见成效。

　　不断强化规划与政策法规保障，部分部门、行业和省市已制定出台了北斗产业发展的相关规划、文件和政策，国家科技部发布《导航与位置服务科技发展“十二五”专项规划》，对科技发展目标、重点任务及相应保障措施等都做了明确规划。交通运输部发布《关于加快推进“重点运输过程监控管理服务示范系统工程”实施工作的通知》。北京、上海和深圳分别出台了《北京市推进北斗导航与位置服务产业发展实施方案（2012-2015年）》、《上海市推进战略性新兴产业“卫星导航”专项工程实施方案(2012-2015)》、《关于深圳市北斗卫星导航系统应用产业化实施方案》等，加大了对北斗卫星导航产业的扶持力度，加快推进北斗导航产业化发展步伐。

　　北斗卫星导航系统正式提供服务以来，在军事、测绘、海洋渔业、交通运输、林业、电信、水利、减灾救灾等领域得到应用，特别是在神州六号飞船着陆、大兴安岭森林防火、汶川、玉树抗震救灾等领域发挥了重要作用，产生了良好的社会效益和经济效益。

　　（二）卫星导航产业发展面临严峻挑战和问题

　　一是产业政策法规零散且缺项较多。各地和各行业政策法规零散，缺顶层指导，国家层级卫星导航产业政策缺项较多，如缺乏市场规范法规文件，缺乏有效的市场进入和退出准则和质量管理规程，致使各类统筹协调不足，如建设和应用统筹不足，军用与民用统筹不足，国内与国外统筹不足，产业政策法规体系不健全。此外，法规政策执行力度不够，现有政策与部分法规层次较低，难以执行或执行主体不明确。

　　二是产业发展的技术体系不完备。核心知识产权和关键技术掌握不够，与发达国家相比，国内基带与射频芯片在功耗、灵敏度、产品稳定性、应用解决方案等方面尚有较大差距。使用率、占有率低下。我国在民航、交通、电信、金融、电力、物流等国家安全领域严重依赖GPS，北斗系统国内市场占有率仅为1%。基础设施不完善。例如地面基站等配套信号接收设备覆盖面不全，缺乏性能完善，融合交通、气象、娱乐等的增值服务系统，制约了北斗应用服务规模化发展，导致主体竞争力不强。

　　三是产业发展制约因素的问卷统计分析。从书面问卷统计结果看（见图1），GPS系统依赖、对国外进口产品依赖、卫星导航核心技术受制于人、应用产业链未形成等四个问题最为严重，受到了各部门、行业、企业、科研单位和院校的普遍关注，是目前制约北斗卫星导航产业发展的主要因素。

图1我国卫星导航产业发展的制约因素统计

　　二、国家卫星导航产业政策体系建设的总体思路

　　今后一段时期，我国卫星导航产业发展处于可以大有作为的重要战略机遇期，我们要把握好在全球卫星导航产业竞争中的新定位，制定我国卫星导航产业政策体系的总体构想，通过产业政策促进北斗卫星导航产业发展。

　　国家卫星导航产业政策制度建设的指导思想是：遵循立足当前、着眼长远，先急后缓、分步实施的思路，以国家和军队相关法律、法规、政策文件为依据，借鉴国内外相关产业政策制定经验，探索构建分类科学、层次清晰、结构合理、整体协调的国家卫星导航产业政策法规体系，加强国家产业政策与各地区、行业政策法规的对接，分阶段制定各项产业法规和政策，为北斗卫星导航产业发展提供政策支撑。

　　国家卫星导航产业政策制定应遵循以下基本原则：

　　一是法制统一、协调一致。国家卫星导航产业政策和法规制订涉及众多部门、企业和科研机构等，需要调整多种社会关系。因此，应与国家关于产业发展的法规、政策相统一，要处理好与有关部门政策法规的接口关系，搞好与相关产业政策、法规和规章的协调一致。

　　二是顶层谋划、覆盖全面。从项层谋划看，需要制定跨部门的国务院法规，在条件成熟后，可借鉴美国、俄罗斯的立法经验，通过人大制定相关卫星导航法。此外，产业政策体系要覆盖产业政策的各个方面，做到全面系统、协调配套。

　　三是体现特色、破解难题。产业政策制订要体现北斗卫星导航产业发展的特色和时代特征，既要借鉴国内外相关产业政策的立法经验，又要研究北斗卫星导航产业发展的新形势、新任务和新要求，把北斗卫星导航产业发展的特殊需求和破解难题需要的政策点，纳入到国家卫星导航产业政策体系中来。

　　四是结构合理、体例科学。国家卫星导航产业政策体系要形成结构合理、协调配套的有机整体，纵向上包括国务院、各部委、各地方制定的政策，且上下配套完整；横向上进行科学分类，避免不同政策之间的交叉、重复。

　　三、国家卫星导航产业政策体系建设的框架设计

　　按照立足当前、着眼长远，先急后缓、逐步完善的思路，研究和构建中国特色的卫星导航产业政策法规体系（如图2所示）。该体系由国家综合性卫星导航产业政策、各专业卫星导航产业政策、各行业卫星导航产业政策和各地区卫星导航产业政策等四部分构成。

图2我国卫星导航产业政策体系框架设想

　　国家综合性卫星导航产业政策：由相关部门联合制定，国务院颁发，主要规定卫星导航产业发展的指导思想、基本原则和发展目标，全面规范卫星导航产业相关的科技创新、市场规范、行业应用、大众化服务、基础设施建设、国际合作等方面的国家基本政策，是国务院、军队和地方相关部门、单位必须共同遵守的北斗卫星导航产业发展的基本行为规范。

　　各专业卫星导航产业政策：主要针对国家卫星导航产业发展实际，相关部门制定各专业领域的配套产业发展政策，例如：科技创新政策，主要规范卫星导航产业发展科技管理的责任主体、内容、程序、方法和要求；财税政策，主要规范卫星导航产业发展的财政（投资、税收等）管理的责任主体、内容、程序、方法和要求；基础条件建设政策，主要规范卫星导航产业发展的基础条件建设，包括北斗地基增强网、中国位置网、设备设施、标准体系、技术平台、网站等管理的责任主体、内容、程序、方法和要求。针对我国卫星导航产业发展若干政策的建议，从书面问卷统计情况看（见图3），技术创新政策、知识产权政策、市场规范政策、行业强制应用政策等四项政策最为紧迫，各部门、行业、企业、科研单位和院校的普遍关注。

图3 对我国卫星导航产业发展若干政策的问卷统计

　　各行业卫星导航产业政策：为了促进北斗卫星导航系统在各行业的应用，由各行业主管部门研究制定各行业卫星导航产业政策，包括通信、交通、电力、民航、海洋、民政减灾、气象、铁道、公安、武警、金融、国土资源、旅游等行业配套政策法规和行业标准，结合各行业典型示范项目的实施制定行业政策。此外，注意各行业北斗产业政策与该行业相关其他政策法规对接，促进北斗（兼容接收机）在各行业规模化应用。

　　各地区卫星导航产业政策：为了促进北斗卫星导航系统在各地区的应用，由各地方政府研究制定，包括京津冀地区、长江三角洲、珠江三角洲、华中地区、川渝陕地区等区域性产业政策，以及北京、广州、上海、南京、重庆、成都、青岛、西安等城市产业政策，结合各区域、各城市典型示范项目的实施，出台各地区配套的产业发展政策或实施细则。此外，注意各地区北斗产业政策与该地区相关其他政策法规对接，如北京市将北斗导航与位置服务产业重大技术研发与产业化项目纳入本市重大科技成果转化和产业化项目统筹资金支持范畴，将北斗项目纳入中关村现代服务业试点支持范畴，将北斗相关技术和产品纳入中关村新技术新产品（服务）认定目录，对北斗试点示范的项目推行基础元器件的集中采购，，促进北斗（兼容接收机）在各地区的规模化应用。

　　四、目前亟待研究和制定的国家卫星导航政策建议

　　近2年来，我们召开了30多次由各部门、各行业、企业和法学专家参加的研讨会，走访了相关部门、行业和企业，开展了中国卫星导航产业发展调查问卷。集成和分析相关部门、行业、企业和专家意见，目前亟待研究和制定的国家卫星导航产业政策很多，主要分为以下三种类型：

　　一是宏观指导类政策。主要指国务院发布的国家卫星导航产业顶层政策，如促进北斗卫星导航产业发展的若干意见，或促进国家卫星导航产业发展的若干意见，主要规范卫星导航产业发展的指导思想、基本原则，国务院指导卫星导航产业发展的宏观性、指导性、基本性相关政策。

　　二是破解瓶颈和难题的政策。主要指北斗卫星导航产业发展中需要破解各类技术瓶颈和工作难题的政策，如解决核心技术落后且受制于人的技术攻关与财税扶持类政策；解决北斗卫星导航产业规模小、分散，竞争力很弱等难题的产业扶持与企业整合政策，以提高北斗卫星导航产业的整体竞争能力；解决北斗卫星导航地面基础设施相对滞后等难题的基础设施建设的相关鼓励政策。

　　三是解决工作急需的政策。主要指卫星导航产业各项工作中需要配套的相关政策，如卫星导航应用示范项目的配套政策，北斗卫星导航知识产权相关法规和政策，重点行业和领域的强制性应用政策，促进大众规模化应用的宣传推广政策，国际合作的相关政策，标准化工作的相关政策。（张代平、刘文平、赵超阳、魏俊峰）